台灣年金體系綜覽

撰文：楊雅惠（本文摘自台灣銀行家10月號）

台灣社會經濟保障制度包括社會保險制度與退休年金制度，隨各職業別有不同投保金額與領取金額。由於財務捉襟見肘，呼籲年金改革聲浪甚高，各界討論沸沸揚揚，不同群體之間相互批判責難，甚至陷入情緒糾結。

然而，在評論如何改革之前，宜先將各制度並陳以綜合覽析，了解其財務運作機制，精細檢視相關環節，避免以偏概全，方能有平實合宜之研析。然而相關年金機制甚為繁複，本文不擬鉅細靡遺說明，僅擇部分重點列示，期以掌握台灣年金機制輪廓。

切割分立的年金體系

台灣之經濟保障制度行之有年，針對不同職業別，設立社會保險與退休制度，職業別包括公職人員、教育人員、軍職人員、勞工人員及農民等。各制度設立日期、資金挹注、支給標準、收支盈餘各自有別，彼此切割分立，諸多差異。

不同制度之進展不同，彼此曾有相互合併或分離之嘗試，福利優惠各有規劃。

這種分立而複雜的機制，一旦遭逢財務窘境，掀起改革之議，便引起社會對各制度福利相互比較。在比較時，可就社會保險制度與退休制度分別覽析，討論其規模面、收入面、支出面及盈虧處理面。

首先，須先將「年金」一詞予以澄清。一般將年金視為退休後每年所領取之金額，可謂是狹義定義。而目前各界年金改革議題所述之內容，討論各職業別之保險給付與退休給付，乃採廣義定義，包括一次領取額與逐年領取額，不只限於狹義的範圍。因此比較各業之所得時，宜在此廣義定義下，加總保險與退休所得做為相互比較基礎。

社會保險制度之比較

各社會保險制度之規模不同，可由存保人數與基金淨額觀之。規模最大者為勞保，存保人數約1,007萬人，公保存保人數約58萬人，軍保人數為22.8萬人。至於年金給付，由於公教人員保險之年金甫開辦，實際領取人數比其他保險年金給付人數為低。

各基金收入來自於保費收入，2015年保險費率，勞保為9％，公保為8.83％，保費之負擔分配方式，軍、公之投保者35％，政府補助65％，勞保則由雇主負擔最高比率70％，政府補助10％，投保人20％。

至於各制度之投保薪資各有差異，以公保投保薪資級距介於新台幣10,490元至53,075元，政 務人員及中央民代為95,250元，勞保則介於20,008元至45,800元間。

在支出面，在養老給付上，原則上加計年資與年齡，公保有35年年資上限，勞保則無年資上限。在給付標準上，公保及勞保均與薪資掛勾，農保與國民年金則與薪資脫勾。在盈虧處理上，政府對各制度均有補助。

公保另由公保準備金進行財務操作，操作盈餘挹注於基金。軍保原由徵收之軍人所得稅挹注，未來之撥補計畫迄未定案。

由此可見，勞保規模最大；公保之投保薪資比勞保為高，投保負擔比率也較高。勞保已在2009年實施年金給付，比剛起步之公保年金為早。

退休制度差異與爭議

各職業之退休制度及給付方式，詳見表2。以規模言，以參與勞工退休新舊制人員最多，2015年12月時參與勞退新制者即達622萬人，其次為公務人員，約29萬人，再者為公立教育人員，為18萬餘人。

以收入面而言，公職人員、公立教育人員、軍職人員均採確定給付制（DB），私立教職人員採確定提撥制（DC）。勞退舊制採確定給付制，勞退新制則做了革新，改採確定提撥制。各制度之現行提撥費率，除勞退之外，皆為12％。

以支出面言，在請領條件、給付標準、年資上限之規定上均有不同，目前公務人員有適用75制及85制者（即年齡加年資合計為75或85），教育人員則為75制。

在盈虧處理面，以公教人員而言，其基金3年內平均最低年收益不得低於臺灣銀行2年期定期存款利率計算之收益，如運用所得未達規定之最低收益者，由國庫補足其差額。其他各制均有類似機制，虧損由國庫撥補。

退休請領年金是社會爭議焦點，爭議最高者，為所得替代率之高低，即退休後所領月退休所得占退休前薪資所得之比率，依照官職等、職務、本俸、專業加給、年資、退休年齡等不同條件，每位退休所得替代率並不相同，可能低至43 ％，也可能高至115％。在改革之時，取任何極端值做為改革依據皆有不妥，宜對不同情況做不同調整，乃是較為周全之方式。

在永續思維下分段改革

進行年金改革之前，宜先對各種可能改革模式做思考，並對各改革版本做成本效益之影響評估。此為重大難題，不可輕忽急躁。

改革模式可能多重，大致可簡述為下述3種。

改革模式之一為重新全盤架構新貌年金體制，仿世界銀行三層模式規劃，打造永續健全基石，尤其第一層做全體國民基本福利保障之設計。

此制在於納入社會不同群族之訴求，由基本保障面尋求公平性的權益，適合第一層基礎年金。若採此重新規劃之模式，要將原有各制度的相關部分抽離，觸及各制度之原有設計，須大幅調整，改革工程將頗浩大。

第二種模式較為簡易，乃是在目前的制度下逐步調整，朝著延退、少領、多繳等方向調整。至於調整幅度多少，到底是所有制度完全拉平，抑或保持各職業別的差異性，如何分階段進行，預計將有不少改革版本提出。

為使討論聚焦而減少爭議延燒時間，宜先做跨制度資料之交叉審視，而非只看單項資料，諸如：除分項比較各制之給付額與提撥額外，更比較各制之給付與提撥相對比率，並同時計入一次提領額與逐年提領額。

對造成各制差異之原因應檢討之，包括薪資投保上限是否維持之議題。此外，未來各改革版本提出時，可要求各版本提出影響評估（包括財務面、受益面、法制面等）。

第三種模式將前述兩種模式予以混合搭配，亦是可能態樣。如農保與國民年金整併，而公、教、勞仍在現有體制下調整。此模式需多方斟酌，先對各年金制度之特色與差異進行評析，若將來有意打造年金新貌，目前若採小幅修改經驗可做未來進一步修正之參考。

任何制度之調整，均涉及國家財政負擔之增減，以及是否溯及既往之爭議。年金改革能否順利達成，不論從財經面、社會面、法制面乃至心理面，均宜慎思。既然今日敲鑼打鼓大舉改革之旗，則宜做出長期永續之機制藍圖，執行上分階段逐步進行，兼顧遠景與實務，在台灣年金史上畫出漂亮的里程碑。

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作者：楊雅惠
現職：考試院考試委員、臺灣大學財務金融系兼任教授
學歷：國立臺灣大學經濟學博士
經歷：中華經濟研究院研究員、金融監督管理委員會委員、中央銀行理事